土地财政的根源

     最新的数据显示，2016年上半年全国土地出让面积9.15万公顷，同比增长0.1%。土地出让合同价款1.32万亿元，同比增长24.8%。乐观估计

最新的数据显示，2016年上半年全国土地出让面积9.15万公顷，同比增长0.1%。土地出让合同价款1.32万亿元，同比增长24.8%。乐观估计全年卖地收入4万亿。至此，土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。土地出让金收入逐渐演变成地方的第二财政。

土地收入为什么会演变为第二财政，这在其他国家并不是普遍的做法？这事情还得从“大包干”财政说起。

1980年起，我国对广东、福建两省在财政体制上分别实行定额上解或补助的特殊优惠政策。简单说就是中央根据自己的开销预算，要求地方每年固定上交多少财政收入，多出的归地方自行支配，“交够中央的，剩下都是自己的”。大包干财政体制的实施，调动了各级政府的积极性，地方财政收入和财政支出都得到稳步增长，促进了区域经济发展和人民物质文化生活水平的提高。

但也出现没有预料到的后果。

一是区域不均衡，沿海开放城市富得流油，内陆尤其是西部地区穷的叮当响。因此造成事实上的区域这样的影响，前些年还有影子，比如湖南的烟很难进入江西，导致省际之间香烟走私猖獗。

二是中央对地方的协调能力变弱。激励之下，地方政府有隐瞒财税收入的强烈动机，比如将预算内的收入转移到预算外，形成庞大的预算外和体制外收入，逐步削弱了中央对于宏观经济的控制力，中央财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别从1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%。中央政府在完成本级政府支出后，已经没有财力协调地方政府的行为，因而推行自上而下的改革方案很容易遭遇地方政府的实际阻挠。世俗化的解释是：没钱，谁听你的？那些年，每到年底，中央领导就要到上海广东等几个富裕省市春节慰问，其实就是私下商议，请这些地方多给中央交点钱。

这样到了1993年，中央政府财政能力降至历史最低点。于是，朱镕基采纳经济学家董辅等人的提议，决定“分灶吃饭”，中央与每一个省份磋商分税种类和比例，实行分税制。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法，一个多月后，分税制改革的第一个方案出台，中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。为了说服各省，朱镕基在随后的两个多月里，奔波全国，一一说服，其间颇多拉锯、妥协。那段时期的朱镕基压力非常之大，到处都是反对之声，他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，自谓“不入虎穴，焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后的“土地财政”埋下伏笔。